乡镇公务员依法行政：基层政府依法行政讲义

河南省新郑市基层领导干部培训班（内部讲稿）

                         基层政府依法行政讲义

                            国家行政学院法学部 教授   任 进

一、依法行政的提出、基本原则和要求

（一）依法行政的提出

依法行政是当今法治国家中政府行使职权应遵循的基本准则。其基本涵义是指行政主体行使行政权力、管理公共事务必须由法律规定并依据法律进行。

我国有几千年封建社会的历史，长期缺乏民主和法制的传统。新中国成立后，党和国家在治国理政方面进行了有益的探索，曾走过一段弯路，有过深刻的历史教训。党的十五大总结历史经验，提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略；1999年3月九届全国人大二次会议将这一基本治国方略写入宪法，以国家根本法予以保障；党的十六大、十七大都将依法治国作为社会主义民主政治建设的重要内容。

依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。为了更加扎实、更有成效地推进依法行政，国务院于2004年3月22日发布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出全面推进依法行政、建设法治政府的目标。

（二）依法行政应遵循的基本原则和基本要求

根据《全面推进依法行政实施纲要》，依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治建设、文化建设和社会建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。

依法行政的基本要求是：

1．合法行政

行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得制定违反法律、法规、规章的规范性文件，不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

2．合理行政

行政机关实施行政管理，应当遵循法定的条件和程序，体现法的基本价值；要遵循公平、公正的原则，平等对待行政相对人。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当，以能够实现管理目标为限；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式；依法不可避免地要损害当事人权益的，也要采取对当事人损害较小的方式。

3．程序正当

在行政管理中，要通过各种形式和途径，保证相对方依法参与行政事务的管理，依法保障相对方、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，按法定的程序实施行政管理；行政机关工作人员履行职责，与相对方存在利害关系时，应当回避。

4．高效便民

行政机关实施行政管理，不仅要考虑行政成本，更要顾及社会承受能力和社会效益；应当注重为民、便民，减少不必要的手续和环节，减轻社会和企业的负担，方便相对方；要通过改革管理体制、改进管理方式等措施，提供优质服务，提高办事效率，遵守法定时限。 

5．诚实守信

建设法治政府，行政机关不仅要守法，更要守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实；已经作出的决定、发布的政策要相对稳定，不能朝令夕改，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。 

6．权责统一

三是程序不合法。有的乡镇行政执法不重视按程序办事，不注意按法定程序实施检查、许可、处罚。

（三）推进基层政府依法行政的主要任务

1．提高基层政府机关工作人员依法行政的意识和能力

首先，乡镇主要领导任职前要接受法制专题培训，着重提高乡镇主要领导的法律知识水平，培养依法行政的自觉性，切实增强法治观念，带头推进依法行政。

其次，要对乡镇政府干部进行政策法律集中培训，对乡镇政府执法人员要进行上岗培训，从与群众工作最需要、最关心、最直接的政策以及法律事务抓起，要求自觉做到权为民所用，规范行政权力，防止行政权力被滥用。

再次，引导乡镇主要领导依法决策、科学决策、民主决策，以法律、法规、规章为依据，按照法定程序，因地制宜、科学合理地作出每一项决策，落实每一项“三农”工作。

2．完善基层政府行政决策机制

完善重大行政决策听取意见制度；推行重大行政决策听证制度；建立重大行政决策的合法性审查制度；建立重大行政决策实施情况后评价制度；建立行政决策责任追究制度。

3．完善依法行政经费保障机制

乡镇一级的税费来源不足，多数乡镇财政困难，有的乡镇政府的运转和干部职工工资等福利待遇难以落实，有的执法经费得不到保障。因此要建立基层政府依法行政的财政保障机制。

4．严格行政执法

要进一步强化行政机关执法为民理念，确保严格执法、公正执法、文明执法。要改革行政执法体制；规范行政执法行为；依法界定乡镇的职权，明确乡镇的责任，梳理乡镇政府行政执法的依据，规范执法活动，细化执法程序，保证政府信息公开。另外，要强化行政执法责任追究。

5．强化对行政行为的监督

有的乡镇政府在实施行政管理的某些环节，存在有办事无期限、程序不规范、越权办审批、政务未完全公开，甚至违法搞腐败等问题。导致这些不依法行政行为的发生，一个重要的原因就是监督不到位，上级监督太远，同级监督不力，下级监督不能，舆论监督不便。因此，要充分发挥社会舆论监督的作用，加强层级监督，加强行政复议和行政应诉工作，积极推进政府信息公开。对违法行政的行为该查处的要查处。

6．建立健全规范性文件监督管理制度

对涉及公民、法人或其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

要进一步完善规范性文件备案制度，发布规范性文件后，要按照规定程序按时上报备案。备案机关对备案的规范性文件要严格审查，发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的，要责令制定机关纠正或依法予以撤销。建立健全受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的相关制度，建立规范性文件定期清理制度。加快建立规范性文件数据库和信息检索平台，切实方便社会各界和人民群众查询使用，认真接受监督。

7．赋予乡镇政府必要的执法手段

乡镇政府直接面对最广大农民群众，是农村社会发展和稳定的组织者、引导者，责任重大，要切实履行职责，就必须要有充分的职权保障。否则，难以做到依法行政。另外，要增强社会自治功能，建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。

8．加强领导，扎实推进基层政府依法行政

上级政府要加强基层政府依法行政的领导责任；基层政府要狠抓落实；要完善推进基层政府依法行政报告制度；要强化行政执法监督检查，上级政府要经常组织开展行政执法监督检查，纠正违法行为，防止行政权力被滥用；要完善对乡镇政府依法行政的考评制度。

9．营造依法行政的良好社会氛围，为基层政府依法行政创造良好的社会环境

乡镇一级政府是最基层的政府，实践中，乡镇政府办理了上级政府交办的大量事务，管理市、区（县）政府部门授权或委托的职责较多。乡镇政府不依法行政的责任，有的不全在乡镇本身。市、区（县）政府各部门要带头依法行政，督促和支持乡镇政府及其部门依法行政，并为乡镇政府及其部门依法行政创造条件、排除障碍、解决困难。

乡镇政府要接受舆论的监督，但新闻媒体除了要加强监督外，要更多正面报道、就事论事，不能一味指责、打击一片，更不能人为地丑化基层政府和基层干部。